Oleh: Agustinus Bobe, S.H., M.H.
Pengamat Hukum Administrasi Tata Negara
Ada satu pertanyaan hukum yang tampak sederhana, tetapi sesungguhnya menyentuh jantung negara hukum: ketika seorang anggota DPRD diduga melakukan tindak pidana, apakah polisi harus terlebih dahulu meminta izin Gubernur sebelum memeriksa atau menetapkannya sebagai tersangka?
Pertanyaan ini penting karena masih ada anggapan bahwa kedudukan sebagai anggota DPRD menciptakan semacam “pintu izin” yang harus dilewati aparat penegak hukum sebelum proses pidana dapat berjalan.
Dalam hukum positif yang berlaku sekarang, anggapan tersebut harus diuji kembali.
Bukan karena anggota DPRD tidak memiliki kedudukan khusus. Mereka adalah pejabat publik yang menjalankan fungsi representasi rakyat. Tetapi kedudukan khusus itu tidak dengan sendirinya menciptakan kekebalan pidana.
Di sinilah hukum harus dibaca secara hati-hati: mana norma yang masih berlaku, mana yang telah dicabut, dan mana yang hanya merupakan sejarah hukum.
Jejak Lama Izin Gubernur
Secara historis, memang pernah terdapat norma yang secara eksplisit mensyaratkan persetujuan Gubernur.
Dalam rezim UU Nomor 27 Tahun 2009 tentang MD3, Pasal 391 ayat (1) mengatur bahwa pemanggilan dan permintaan keterangan untuk penyidikan terhadap anggota DPRD kabupaten/kota yang disangka melakukan perbuatan pidana harus memperoleh persetujuan tertulis dari Gubernur.
Bahkan ketentuan tersebut mengenal pengecualian, antara lain dalam keadaan tertangkap tangan dan tindak pidana tertentu.
Norma semacam itu kemudian menjadi bagian dari perdebatan konstitusional mengenai perlakuan khusus terhadap pejabat legislatif.
Dalam Putusan MK Nomor 76/PUU-XII/2014, Mahkamah juga pernah membahas mekanisme persetujuan dalam proses penyidikan terhadap anggota DPRD dan menyatakan dalam pertimbangannya bahwa untuk anggota DPRD kabupaten/kota, pemanggilan dan permintaan keterangan untuk penyidikan harus mendapat persetujuan tertulis Gubernur.
Tetapi di sinilah sering terjadi kekeliruan dalam membaca hukum.
Norma yang pernah berlaku tidak otomatis tetap berlaku hanya karena pernah disebut dalam putusan atau buku hukum.
Hukum bergerak mengikuti perubahan undang-undang.
Pasal 409 UU Pemerintahan Daerah Mengubah Peta
Titik baliknya terdapat dalam Pasal 409 huruf d UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Ketentuan tersebut mencabut dan menyatakan tidak berlaku sejumlah ketentuan dalam UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3, termasuk rentang Pasal 314 sampai dengan Pasal 412 serta ketentuan lain yang berkaitan dengan DPRD.
Artinya, norma-norma khusus mengenai DPRD yang berada dalam rentang tersebut tidak dapat lagi diperlakukan sebagai hukum positif setelah pencabutan tersebut.
Dan di dalam rentang itulah dahulu terdapat pengaturan mengenai penyidikan terhadap anggota DPRD.
Mahkamah Konstitusi sendiri dalam perkara lain mencatat bahwa Pasal 409 UU 23/2014 telah mencabut ketentuan-ketentuan tersebut.
Konsekuensi hukumnya sangat penting.
Ketika suatu norma telah dicabut dan tidak digantikan dengan norma baru yang memberikan persyaratan serupa, maka aparat penegak hukum tidak dapat menciptakan kembali norma tersebut melalui kebiasaan administratif.
Dengan kata lain:
izin Gubernur tidak boleh dianggap sebagai syarat hukum apabila undang-undang yang menjadi dasar kewajiban tersebut sudah tidak berlaku.
Lalu, Apa yang Berlaku Sekarang?
Di sinilah UU Nomor 20 Tahun 2025 tentang KUHAP menjadi penting.
KUHAP baru berlaku sejak 2 Januari 2026 dan mencabut UU Nomor 8 Tahun 1981 tentang KUHAP.
KUHAP baru secara tegas memasukkan penetapan tersangka sebagai salah satu bentuk upaya paksa.
Pasal 89 menempatkan penetapan tersangka dalam satu rangkaian upaya paksa bersama penangkapan, penahanan, penggeledahan, penyitaan, penyadapan dan tindakan lainnya.
Kemudian Pasal 90 ayat (1) UU 20/2025 menentukan bahwa penetapan tersangka dilakukan penyidik terhadap seseorang yang diduga melakukan tindak pidana berdasarkan minimal dua alat bukti.
Pasal 1 angka 28 bahkan mendefinisikan tersangka sebagai seseorang yang karena perbuatannya atau keadaannya patut diduga sebagai pelaku tindak pidana berdasarkan minimal dua alat bukti.
Sementara Pasal 1 angka 31 menjelaskan penetapan tersangka sebagai proses penetapan seseorang menjadi tersangka setelah penyidik memperoleh kejelasan terjadinya tindak pidana berdasarkan minimal dua alat bukti.
Perhatikan konstruksi normanya.
KUHAP baru berbicara tentang alat bukti, kewenangan penyidik, prosedur penetapan tersangka dan hak tersangka.
Tidak terdapat ketentuan yang mengatakan:
“Anggota DPRD hanya dapat ditetapkan sebagai tersangka setelah memperoleh persetujuan Gubernur.”
Kalimat hukum semacam itu tidak terdapat dalam KUHAP baru.
Penetapan Tersangka Bukan Urusan Gubernur
Karena itu, harus dibedakan antara status seseorang sebagai anggota DPRD dengan kewenangan penyidik dalam perkara pidana.
Jika penyidik menemukan dugaan tindak pidana dan memperoleh sekurang-kurangnya dua alat bukti sebagaimana dipersyaratkan KUHAP baru, maka persoalan hukumnya berada dalam ranah hukum acara pidana.
Gubernur bukan atasan penyidik dalam proses penyidikan perkara pidana.
Gubernur juga bukan lembaga yang menentukan apakah seseorang memenuhi syarat menjadi tersangka.
Dan terlebih lagi, Gubernur bukan lembaga yang memberikan legitimasi terhadap alat bukti yang diperoleh penyidik.
Penetapan tersangka adalah tindakan hukum penyidik berdasarkan kewenangan yang diberikan undang-undang, bukan tindakan administratif Gubernur.
Di sinilah prinsip negara hukum harus ditegakkan secara konsisten.
Tetapi Bukankah DPRD Memiliki Kekebalan?
Benar bahwa anggota DPRD memiliki perlindungan tertentu dalam menjalankan fungsi kedewanan.
Namun perlindungan itu tidak boleh diterjemahkan menjadi kekebalan terhadap seluruh tindak pidana.
Hak imunitas pada dasarnya berkaitan dengan pelaksanaan fungsi, tugas, wewenang, pernyataan, pertanyaan, atau pendapat dalam kapasitas kedewanan sesuai ketentuan hukum.
Ia bukan cek kosong untuk melakukan perbuatan pidana.
Seseorang tidak kehilangan statusnya sebagai warga negara ketika menjadi anggota DPRD.
Sebaliknya, status sebagai anggota DPRD juga tidak menjadikan seseorang berada di atas hukum.
Prinsip sederhananya adalah:
jabatan publik memberikan kewenangan, tetapi tidak memberikan kekebalan tanpa batas.
Bagaimana dengan Pemeriksaan?
Pada titik ini, istilah “pemeriksaan” juga harus dipahami secara tepat.
Pemeriksaan terhadap anggota DPRD dalam perkara pidana harus mengikuti KUHAP dan ketentuan peraturan perundang-undangan lain yang relevan.
Tidak adanya kewajiban izin Gubernur bukan berarti penyidik bebas bertindak tanpa prosedur.
Justru sebaliknya.
Penyidik tetap terikat pada syarat formal dan material penyidikan, alat bukti, prosedur pemanggilan, hak tersangka, hak atas pendampingan advokat, serta mekanisme pengawasan melalui praperadilan.
KUHAP baru memperkuat posisi hak tersangka. Di antaranya hak untuk memilih dan memperoleh pendampingan advokat dalam setiap pemeriksaan serta hak untuk mengetahui dengan jelas apa yang disangkakan kepadanya.
Jadi, tidak adanya izin Gubernur tidak sama dengan tidak adanya kontrol hukum.
Kontrolnya berpindah kepada mekanisme hukum acara pidana.
Bagaimana Jika Polisi Tidak Meminta Izin Gubernur?
Inilah bagian yang paling sering disalahpahami.
Apabila polisi memeriksa anggota DPRD tanpa meminta izin Gubernur, pertanyaan hukumnya bukan lagi:
“Mengapa polisi tidak meminta izin?”
Pertanyaan yang lebih tepat adalah:
“Apakah pada saat tindakan itu dilakukan memang terdapat norma hukum yang mewajibkan izin Gubernur?”
Jika norma yang menjadi dasar kewajiban tersebut telah dicabut, maka ketiadaan izin tidak dengan sendirinya membuat pemeriksaan atau penetapan tersangka menjadi tidak sah.
Sebaliknya, yang harus diuji adalah:
- apakah penyidik berwenang;
- apakah terdapat dugaan tindak pidana;
- apakah prosedur penyidikan telah dipenuhi;
- apakah tersedia minimal dua alat bukti untuk penetapan tersangka;
- apakah surat penetapan tersangka dibuat sesuai KUHAP;
- apakah hak tersangka telah diberitahukan;
- apakah tindakan upaya paksa dilakukan sesuai persyaratan undang-undang.
Itulah parameter hukumnya.
Surat Edaran Tidak Boleh Menghidupkan Undang-Undang yang Dicabut
Ada satu prinsip yang tidak boleh dilupakan.
Surat edaran, petunjuk teknis, pedoman internal, atau kebiasaan administratif tidak dapat menghidupkan kembali norma undang-undang yang telah dicabut.
Bahan hukum DPR mencatat bahwa setelah Pasal 409 UU 23/2014 mencabut ketentuan DPRD dalam UU MD3, pengaturan khusus mengenai penyidikan terhadap anggota DPRD tidak lagi terdapat dalam UU tersebut sehingga pemanggilan dan permintaan keterangan anggota DPRD tidak lagi memerlukan persetujuan tertulis Mendagri maupun Gubernur.
Ini merupakan konsekuensi logis dari hierarki peraturan perundang-undangan.
Undang-undang berada di atas kebijakan administratif.
Karena itu, apabila terdapat pedoman internal yang masih menggunakan paradigma lama, pedoman tersebut harus dibaca secara harmonis dengan hukum positif yang berlaku sekarang.
Bukan sebaliknya.
Negara Hukum Tidak Mengenal “Izin Politik” untuk Penetapan Tersangka
Pada akhirnya, persoalan ini bukan semata-mata tentang anggota DPRD.
Ini adalah persoalan yang lebih besar: siapa yang berwenang menentukan seseorang menjadi tersangka?
Jawabannya harus tetap berada dalam koridor hukum acara pidana.
Jika seseorang diduga melakukan tindak pidana, proses hukum harus berjalan berdasarkan bukti dan prosedur.
Jika tidak cukup bukti, seseorang tidak boleh dipaksakan menjadi tersangka.
Jika cukup bukti, status politik atau jabatan tidak boleh menjadi alasan untuk menghentikan proses hukum tanpa dasar undang-undang.
Di situlah prinsip equality before the law menemukan maknanya.
Anggota DPRD mempunyai kedudukan konstitusional dan politik yang penting. Tetapi justru karena ia adalah pejabat publik, proses hukum terhadapnya harus semakin transparan, objektif, terukur dan dapat diuji.
Bukan dilindungi oleh prosedur yang sudah tidak mempunyai dasar hukum.
Kesimpulan
Dengan membaca perkembangan norma secara kronologis dan sistematis, konstruksi hukumnya menjadi lebih terang.
Pertama, memang pernah ada ketentuan yang mewajibkan persetujuan tertulis Gubernur terhadap pemanggilan dan permintaan keterangan untuk penyidikan anggota DPRD kabupaten/kota.
Kedua, ketentuan tersebut berada dalam rezim UU MD3 yang kemudian dicabut melalui Pasal 409 huruf d UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Ketiga, setelah pencabutan tersebut, tidak terdapat lagi ketentuan umum yang menjadikan persetujuan Gubernur sebagai syarat untuk melakukan penyidikan terhadap anggota DPRD.
Keempat, sejak 2 Januari 2026, penetapan tersangka tunduk pada UU Nomor 20 Tahun 2025 tentang KUHAP, yang mensyaratkan minimal dua alat bukti sebagaimana Pasal 90 ayat (1).
Kelima, tidak adanya izin Gubernur bukan berarti penyidik boleh bertindak sewenang-wenang. Penyidik tetap harus tunduk pada seluruh mekanisme KUHAP dan hak-hak tersangka serta dapat diuji melalui mekanisme hukum yang tersedia.
Dengan demikian, apabila seorang anggota DPRD diduga melakukan tindak pidana, pertanyaan hukum utamanya bukan apakah Gubernur telah memberikan izin, melainkan apakah penyidik telah memenuhi seluruh syarat hukum untuk melakukan penyidikan dan menetapkan seseorang sebagai tersangka.
Sebab dalam negara hukum, seseorang tidak boleh menjadi tersangka hanya karena jabatan politiknya.
Tetapi seseorang juga tidak boleh kebal dari proses hukum hanya karena duduk di kursi lembaga perwakilan rakyat.
Hukum harus berdiri di atas jabatan.
Dan ketika norma lama telah dicabut, hukum tidak boleh dipanggil kembali hanya karena kebiasaan masih mengingat namanya.
